100 лет назад НКВД стал «решать жилищный вопрос»

0
104

Речь идет о документе, который определил НКВД в качестве главного государственного распорядителя муниципальным и национализированным жилищем. Это Постановление совещания НКВД, Наркомтруда, Наркомздрава и ВСНХ от 29 августа 1919 года «О взаимоотношениях между органами, ведающими жилищное дело в РСФСР (Правила)». С разрешения автора публикуем фрагмент очерка депутата Госдумы Павла Крашенинникова по этой теме из книги «Страсти по праву: Очерки о праве военного коммунизма и советском праве. 1917–1938» издательства «Статут».

Большевистский ответ на жилищный вопрос

Ох, и весело живем —

Как в гробах покойники:

Мы с женой в комоде спим,

Теща в рукомойнике.

Частушка 20-х годов

* * *

Придя к власти, большевики первым делом отменили частную собственность на землю, так что собственность на недвижимость потеряла всякий смысл, и закрепили это в Конституции 1918 г.

Обобществление основной части частновладельческого жилищного фонда было произведено Декретом ВЦИК от 20 августа 1918 г. «Об отмене права частной собственности на недвижимость в городах»[1]. В нем было сказано: «В городских поселениях с числом жителей свыше 10 тыс. человек отменяется право частной собственности на все строения, которые вместе с находящейся под ними землей имеют стоимость или доходность свыше предела, установленного органами местной власти».

Как с гордостью указывалось в Программе, принятой в 1919 г. VIII съездом РКП(б), «Советская власть экспроприировала полностью все дома капиталистических домовладельцев и передала их городским Советам; произвела массовое вселение рабочих из окраины в буржуазные дома; передала лучшие из них рабочим организациям, приняв содержание этих зданий на счет государства…»[2].

Так начался так называемый Великий жилищный передел. Именно так — Великий! Началось переселение рабочих в «барские» квартиры. Или путем конфискации таких квартир, или путем «уплотнения» — подселения в «барскую» квартиру новых жильцов. Так, только в Москве осенью 1918 г. было выселено 3197 «буржуазных семей» (около 15 тыс. человек), а в их квартиры вселено более 20 тыс. рабочих[3].

Кампания по «уплотнению» имела, как сказали бы сегодня, неплохое пиар-сопровождение. В 1918 г. был даже снят художественный фильм по сценарию наркома просвещения А.В. Луначарского[4], который так и назывался — «Уплотнение». В нем рассказана история, как в квартиру к профессору подселили рабочую семью и как в итоге все были счастливы[5].

Судя по всему, жертвами этого самого уплотнения в значительной степени и являлись «профессора», т.е. представители интеллектуального труда. М.А. Булгаков в своей фантастической повести «Собачье сердце» рассказал историю, в которой профессору Преображенскому удалось счастливо избежать «уплотнения». Однако в реальной жизни такое случалось очень редко. Для людей, выросших и проживших долгую жизнь в нормальных условиях, внезапные уплотнения нередко становились бытовой катастрофой, иногда с трагическими последствиями: «…Имеется уже несколько тяжелых случаев, когда волнения, страдания и мытарства, вызванные жилищными осложнениями, приводили к преждевременной смерти научных работников (известный профессор литературовед Гершензон)»[6].

Промышленники, коммерсанты и капиталисты в основной своей массе сами уезжали из страны, оставив свою недвижимость на произвол судьбы. «Профессора» же заработали жилье своим собственным трудом, более того, часто жилье было и основным местом их работы. Но большевики явно не спешили признавать их деятельность трудом. Вообще, во всей этой кампании по уплотнению чувствуется не только стремление к немедленному достижению социальной справедливости, выраженной в известном лозунге «все отнять и поделить», но и желание дать этим «умникам», имеющим свое мнение, «понюхать пролетарскую портянку» — в Кремль, где обитали отнюдь не представители тяжелого физического труда, рабочих не подселяли.

 

В соответствии с приведенным выше планом В.И. Ленина, предполагавшим «нормировку распределения квартир», в 1919 г. Наркомздравом были приняты санитарные нормы жилой площади — 18 кв. аршин на человека (8,25 кв. м)[7]. Казалось бы, это минимально допустимые санитарные нормы, но на них начинают ориентироваться как на максимально допустимые при распределении жилья и при уплотнениях. После введения этих норм появляются такие понятия, как «жилплощадь», «излишки» или «лишние» метры, а также «очередь на жилье». Уплотнять стали всех без разбора, а не только «профессоров». Начался настоящий жилищный террор.

В соответствии с Декретом СНК РСФСР от 25 мая 1920 г. «О мерах правильного распределения жилищ среди трудящегося населения»[8] вся жилая площадь сверх установленной нормы подлежала изъятию и перераспределению. Те, у кого жилплощадь превышала норму, должны были «самоуплотниться», т.е. подселить к себе дополнительных жильцов, которых могли выбрать сами: «При уплотнениях гражданам дается двухнедельный срок для подыскания себе сожителей. В случае если к этому сроку квартира не будет уплотнена в полной мере, Жилищно-Земельным Отделам предоставляется право произвести принудительное уплотнение»[9].

Вот один из многочисленных примеров, приводившихся в советской прессе тех лет. В комнате площадью 70 кв. аршин (35 кв. м) живут три посторонних друг другу женщины, имея излишек в 22 кв. аршина. На предложение домоуправления об уплотнении каждая выдвигает свою кандидатуру, но прийти к соглашению они не могут. Поэтому домоуправление само должно выбрать одну из кандидаток, дабы подселить сюда ее будущего сожителя. «Возникает вопрос, обязаны ли жильцы, которым предложено самоуплотниться, выбирать для вселения жильцов данного дома или могут принять к себе любых жителей Москвы. Нужно на этот вопрос ответить в смысле права более широкого выбора… в данном доме может не оказаться подходящих сожителей»[10].

Итогом Великого жилищного передела, с одной стороны, стало реальное улучшение жилищных условий рабочих по сравнению с дореволюционным периодом. Теперь «угловых жильцов» и «коечников» почти не осталось. Однако верхний «этаж» жилищной стратификации, несмотря на глубокий передел, был сохранен, но заняли его другие люди — реквизированные «буржуйские» квартиры полностью отданы партийным и хозяйственным руководителям. Кроме того, резко ухудшилась ситуация с жильем интеллигенции — врачей, учителей, инженеров, ученых, которые в наибольшей степени подверглись «уплотнениям» и переселениям[11].

Однако куда более чувствительным «достижением» жилищного передела стало появление так называемых коммунальных квартир, в которых проживало подавляющее большинство городского населения. Люди, различающиеся по своим ценностным установкам, мировоззрению, а главное, по своей бытовой культуре, были вынуждены жить вместе, зачастую разделенные фанерными перегородками, а то и вовсе занавесками. Они были практически лишены приватности в своей личной, в том числе и интимной, жизни. А ведь возможность уединения — одно из условий сохранения психического здоровья. Не случайно тем же Декретом предусматривались некоторые привилегии, которые полагались «отдельным лицам или категориям трудящихся, коим это необходимо для профессиональной деятельности», а также психическим больным и больным заболеваниями, требующими изоляции.

Привилегированным гражданам выдавались специальные охранные грамоты — «окончательные бумаги», которые позволяли им не только сохранить достойное человека жилое пространство, но и, например, библиотеку, в то время как у остальных библиотеки реквизировались вместе с излишками жилой площади. Понятно, что в этом вопросе царил полнейший произвол партийных начальников. Такая бумага, например, была выдана Максимилиану Волошину. А вот вместе с Михаилом Булгаковым и его женой в знаменитой коммунальной квартире № 50 по Большой Садовой, дом 10, жили еще 16 человек. Все они становились участниками кухонных склок, ссорились, ругались, дрались, продавали из-под полы самогон и напивались сами[12].

Понятно, что в силу вышеназванных причин жильцам коммуналок очень редко удавалось уживаться мирно. Гораздо чаще проявлялись самые худшие качества человеческой натуры: желание досадить соседу, выжить его с жизненного пространства, отомстить за прошлые обиды, даже если причиненные не им лично, то тем сословием, из которого он вышел. Нравы, царившие в коммуналках, были красочно описаны, например, тем же М. Булгаковым (рассказ «№ 13. Дом Эльпит-Рабкоммуна»), И. Ильфом и Е. Петровым (роман «12 стульев»), А.Н. Толстым (повесть «Гадюка»). Так что утверждение Воланда[13], что жилищный вопрос испортил москвичей, стоило бы уточнить: их испортил Великий жилищный передел.

Человек, измученный непрерывными коммунальными склоками, озлоблялся, ненавидел весь мир и только и искал, на ком разрядить свой стресс. И если ему указывали на очередного «врага народа», он подчас с энтузиазмом начинал клеймить его позором и требовать для него смертной казни. Думается, это соображение стоит учитывать при объяснении массовой истерии, царившей во времена репрессий второй половины 30-х годов.

Были, конечно, и случаи, когда сожители коммуналок проявляли друг к другу уважение и солидарность, совместными усилиями уменьшали тяготы коммунальной жизни, приходили на выручку соседям в трудные минуты — например, как это показано в ностальгическом кинофильме М. Козакова «Покровские ворота» (хотя действие фильма происходит и позже рассматриваемого нами периода). Известны случаи, когда люди закрывали глаза на нелегальное проживание у соседей родственников, чьи близкие были репрессированы как «враги народа».

«Жилищные страдания», обусловленные государственным распределительным механизмом, отравляли жизнь советским людям до самого конца существования СССР[14]. Собственно, коммунальные квартиры существуют и в наше время. Немало сегодняшних знаменитостей проживало когда-то в коммунальных квартирах — например, Президент РФ В.В. Путин и примадонна А. Пугачева[15].

В целом эпоха жилищного передела — раздачи жилья по классовому признаку привела к отрицательным последствиям. У местных властей, в ведении которых оказался весь городской жилищный фонд, не ремонтировавшийся с начала Первой мировой войны, средств не то что на ремонт, а на его поддержание в более или менее приличном состоянии не было. Он пришел в полный упадок.

Рабочим, переселенным из подвалов в «барские» квартиры, было неуютно в просторных комнатах с высоким потолком, украшенным лепниной. Да и отапливать такие квартиры в зимний период было слишком накладно. Крестьяне, широким потоком вливавшиеся в ряды рабочих, вообще не имели навыков городской жизни, не знали, как следить за городской квартирой. Например, они не могли смириться с тем, что нужник находится не на задворках домовладения, а рядом с кухней или столовой. Это полностью противоречило их базовым культурным нормам. «Та хозяйственная работа, которая так важна для сохранения жилища, — вовремя вставить стекло, законопатить щели, вбить гвоздь, залатать крышу — повседневный ремонт, отсутствие которого приводит к быстрому и прогрессирующему разрушению жилища, — почти совершенно исчезла за время революции, ибо лишилась своей основы: заинтересованности в сохранении жилища со стороны его обитателя, неуверенного в завтрашнем дне»[16].

Только в Москве было разрушено или пришло в полную негодность 11 тыс. зданий, в том числе 7 тыс. жилых, насчитывающих 41 тыс. квартир[17].

Поэтесса М. Цветаева, проживавшая в Москве по адресу: Борисоглебский пер., д. 6, предупреждала своих гостей:

Чердачный дворец мой, дворцовый чердак!

Взойдите. Гора рукописных бумаг.

Так. — Руку! — Держите направо,

— Здесь лужа от крыши дырявой[18].

Нового строительства практически не велось. В условиях быстрого роста городского населения за счет крестьян страна испытывала острый жилищный кризис. Стало очевидно, что бесконечно заниматься переделом жилищного фонда царской России нельзя.

В рамках НЭПа постановлением НКВД от 8 августа 1921 г. была объявлена и новая жилищная политика, которая «требует… предоставления коллективам жильцов, арендаторам и домовладельцам определенной самостоятельности в эксплуатации помещений… освобождения населения от излишних стеснений и регламентаций в занятии жилищ»[19]. Такая политика была диаметрально противоположна генеральной линии, осуществлявшейся советской властью с первых дней своего существования.

Главный признак новой жилищной политики заключался в том, что в жилищное хозяйство возвращались частная инициатива, личные денежные средства и частная собственность. Был дан старт процессу возвращения отобранного частного жилища его бывшим владельцам (а также проживающим в домовладениях коллективам жильцов) — демуниципализации[20].

В конце 1921 г. был издан Декрет о демуниципализации (приватизации) небольших жилых зданий[21]. Декрет предписывал: «Обязать коммунальные отделы в двухмесячный срок пересмотреть списки муниципализированных домов и представить в Народный комиссариат внутренних дел утвержденные списки тех домов, которые могут быть переданы коллективам и отдельным лицам.»[22]. Коммунальным отделам НКВД было дано поручение выделить категорию ненужных местным исполкомам строений и передать их обратно владельцам или коллективам жильцов[23]: «Дома могут быть возвращены бывшим владельцам лишь при условии производства в годичный срок полного ремонта дома»[24].

Демуниципализации подлежали строения, не занятые государственными и коммунальными учреждениями, общежитиями рабочих или коллективами жильцов, небольшие — размером в одну-две квартиры с общей площадью до 25 кв. саженей (113, 75 кв. м) в провинции и чуть больше — до пяти квартир — в Москве и Ленинграде[25] (за исключением барских особняков)[26].

Жилье по большей части было возвращено прежним либо передано новым владельцам. Был введен категорический запрет на административное перераспределение и уплотнение, ограничено действие института государственного обеспечения жильем[27].

Кстати, власть, передавая дома, доведенные ею до аварийного состояния, лицам, готовым взять на себя заботу о них, делает это не без собственной выгоды — при возврате домов 10% полезной площади поступает в распоряжение жилищных органов[28].

14 августа 1922 г. был принят Декрет ВЦИК и СНК «О праве застройки», в котором устанавливалась возможность заключения договоров о предоставлении городских участков под застройку, в том числе жилищную. Впоследствии текст этого Декрета практически целиком, с некоторыми изменениями, был включен в раздел «Вещное право» Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. (ст. 71—84). В 1924 г. 72% вновь построенного жилья было возведено частным путем[29].

Другим аспектом жилищных отношений, которые регулировал Гражданский кодекс РСФСР, был договор найма жилого помещения.

Следует отметить, что до начала XX в. отечественное законодательство не содержало специальных положений о договоре найма жилого помещения. На отношения, связанные с наймом жилья, в полной мере распространялись нормы, регулирующие наем имущества[30]. Постепенное выделение из данного обязательства найма жилого помещения началось после 1917 г., когда первоначально стихийно, а затем под руководством пролетариата государство регламентировало процесс перераспределения жилищного фонда от «богатых» слоев населения к «бедным»[31]. Право собственности на жилье заменялось жилищным наймом. При таком положении очень быстро основная часть жилищного фонда стала государственной, государство сдавало ее гражданам по договору найма. Нормативное регулирование, соответственно, стало выделять указанный договор, придавая ему больше социальных функций и, следовательно, перемещая, по существу, договор имущественного найма по поводу одного объекта — жилья на «границу» частного и публичного права. Государство все больше и больше вмешивалось в жилищные отношения.

Однако в Гражданском кодексе РСФСР 1922 г. нормы о договоре найма жилого помещения все еще были расположены в главе «Имущественный наем». В соответствии со ст. 152 по договору имущественного найма одна сторона (наймодатель) обязывалась предоставить другой стороне (нанимателю) имущество за определенное вознаграждение для временного пользования. При этом в ст. 156 специально выделялась специфика имущественного найма, если объектом договора выступали жилые помещения, а субъектами — определенные категории граждан: «В тех случаях, когда нанимателями являются… наемные рабочие и служащие, учащиеся государственных учебных заведений, состоящие на иждивении красноармейцев члены их семейств, инвалиды труда и войны, договор найма жилого помещения автоматически возобновляется на тех же условиях на неограниченный срок независимо от согласия наймодателя». Устанавливались пределы платы за нанимаемое жилое помещение (ст. 166). Кроме того, предусматривались случаи расторжения договора найма жилого помещения, если наниматель жилого помещения своим поведением делал невозможным совместное проживание либо не уплачивал квартирную плату (ст. 171).

Кстати, о квартирной плате. С начала жилищного передела с рабочих плату вообще не брали. Остальные, конечно, продолжали платить, но по дореволюционным ставкам, которые галопирующая инфляция быстро превратила в ничто. Собственно, это и стало одной из основных причин жилищного кризиса. Теперь власти стали относиться к квартирной плате более рачительно.

Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 13 июня 1923 г. «Об оплате жилых помещений в поселениях городского типа»[32] вводилась дифференциация квартплаты для разных категорий граждан. Понятно, что самая высокая ставка была предусмотрена для «лиц, живущих на нетрудовые доходы». За «лишнюю» жилплощадь, т.е. свыше установленной нормы, полагалось платить по двойной ставке.

Декретом ВЦИК и СНК от 9 января 1924 г. «О выселении граждан из занимаемых ими помещений»[33] устанавливалось, что дела о выселении граждан рассматриваются в суде по предъявлении соответствующего иска. Наряду с общими основаниями, предусмотренными для расторжения договора имущественного найма, а также для договора найма жилого помещения, документ указывал на такое основание, как «хищническое отношение к жилищу». При этом таковым признавались действия, влекущие за собой порчу жилища, пользование помещением и общими частями дома вопреки их назначению и с нарушением установленных правил (колка дров в помещении, загрязнение канализационных труб). В некоторых случаях предусматривалось внесудебное (административное) выселение.

Предпринимались попытки возрождения жилищной кооперации. Вплоть до 20-х годов организация и деятельность жилищных кооперативов регламентировались актами гражданского законодательства, циркулярами НКВД и актами местных органов власти[34]. При этом правила заселения, уплотнения и выселения из кооперативов и даже правила по содержанию квартир определялись властями. Понятно, что на таких условиях, да еще в хаосе гражданской войны, мало кто решился бы на вступление в кооператив. В реальности их просто не существовало.

Впервые нормативный акт, посвященный жилищной кооперации, был утвержден постановлением ЦИК и СНК СССР от 19 августа 1924 г. «О жилищной кооперации»[35]. В этом документе, в частности, определялись следующие виды жилищных кооперативов: жилищно-арендные кооперативные товарищества (ЖАКТ), создаваемые для эксплуатации муниципализированных домовладений; рабочие жилищно-строительные кооперативные товарищества (РЖСКТ) по сооружению новых и восстановлению разрушенных домов; общегражданские жилищно-строительные кооперативные товарищества, куда входили группы кустарей, ремесленников и мелкой буржуазии, лица свободных профессий, квалифицированные служащие — иными словами, представители тех слоев, которые имели возможность строить жилье на собственные средства. Теперь все указанные выше правила определяло правление кооператива.

В декабре 1924 г. был принят Декрет ВЦИК и СНК РСФСР «Об увеличении жилой площади путем привлечения к строительству частного капитала»[36]. Власть не только допускает частный капитал к строительству, но и предпринимает ряд усилий, чтобы убедить представителей частного капитала в долгосрочности своей нынешней жилищной политики и заинтересовать их во вкладывании средств в строительство жилья.

Тем не менее власти зорко следили, не появятся ли где «излишки» жилплощади, с тем чтобы наложить на них руку: «В случае обнаружения свободных квартир или свободных непроходных комнат, жилищные органы. предъявляют правлению жилтоварищества письменное требование о заселении свободной площади в течение двухнедельного срока. По истечении срока заселение свободной площади может быть произведено по усмотрению жилищных органов». Свободными комнаты считались в случае, если число комнат в квартире превышало число жильцов. При этом за каждой супружеской парой и каждыми двумя детьми до семи лет признавалась только одна комната[37].

14 июня 1926 г. ВЦИК и СНК РСФСР было принято постановление, название которого говорит о сути данного документа: «Об условиях и порядке административного выселения граждан из занимаемых ими помещений»[38]. Вместе с тем через два месяца вступил в силу акт, значительно сужающий пределы вмешательства государства в жилищные права граждан, — принятием 16 августа 1926 г. постановления ВЦИК и СНК РСФСР «Об ограничении принудительных уплотнений и переселений в квартирах»[39], по существу, был закончен период «великого передела» (перераспределения) жилищного фонда.

Неудивительно, что такое обилие нормативных актов, касающихся жилищной политики государства (а мы привели здесь далеко не все), побудило некоторых правоведов задуматься о кодификации жилищного законодательства. В 1923—1930 гг. предпринимались попытки подготовки Жилищного кодекса, однако они закончились неудачей[40]. Было подготовлено два проекта Жилищного кодекса РСФСР.

Первый проект был разработан в Главном управлении коммунального хозяйства НКВД РСФСР под руководством Д.И. Шейниса и опубликован в 1926 г.[41] Однако документ так и не стал законом. Он стал жертвой очередной административной реформы, поскольку лишился главного «двигателя» — НКВД РСФСР. 15 декабря 1930 г. ЦИК и СНК приняли постановление «О ликвидации наркоматов внутренних дел союзных и автономных республик»[42].

Второй проект, разработанный Центрожилсоюзом (объединение жилищных кооперативов), был создан с учетом проекта НКВД РСФСР, но, поскольку сам Союз не обладал административным ресурсом, шансов на успех практически не имел.

Оба проекта, не располагая властной поддержкой, да к тому же имея серьезные юридико-технические изъяны, были подвергнуты резкой критике как с правовой, так и с идеологической стороны.

С.И. Раевич[43] подготовил две разгромные статьи — одну в правовом журнале[44], другую — в отраслевом[45], в которых указывал: «Выработанный комиссией СНК (точнее п/к т. Шейниса) проект, как и проект Центрожилсоюза (последний, впрочем, в несколько меньшей мере) представляет довольно типичный пример творчества хотя бы и одушевленных лучшими намерениями буржуазных идеологов-юристов. Несмотря на то, что для выработки проекта авторы его имели более чем достаточно времени, он вышел не удовлетворяющим тем требованиям, какие мы должны к нему предъявить. Он не способен служить орудием пропаганды советской жилищной политики, не отражает перспектив социалистического строительства, дает случайное, на глазок, без сколько-нибудь твердого обоснования, разрешение ряда важнейших вопросов, сохраняет в действующем законодательстве немало таких наследий буржуазного права, которые не имеют в нынешних условиях разумного оправдания, делает ряд важнейших политических ошибок правоуклонистского и отчасти «левацкого» типа, оставляет недоделанной даже задачу внешнего объединения всех важнейших норм в области жилищного права и злоупотребляет никому не нужной фразой»[46].

Дальше — больше: «Равным образом, неверие в перспективы социалистического строительства сквозит у авторов проекта также и в полном игнорировании перспектив расширения ресурсов жилплощади. На неопределенное количество лет вперед проектом фиксируются нормы в 6 и 8 кв. метров, наличие которых не только идет вразрез с указанными выше задачами пропаганды наших достижений и перспектив среди рабочего класса других стран, но и не отражает даже тех возможностей, которые намечены нынешней пятилеткой»[47].

После таких выводов дискуссии о Жилищном кодексе на некоторое время прекратились. К необходимости кодификации жилищного законодательства вернулись только в 80-х годах.

К тому же в начале 30-х годов новая жилищная политика уже активно сворачивалась наряду с другими, хоть и сильно урезанными, но все же рыночными отношениями в рамках НЭПа.

Большевики с самого начала жилищного передела очень хорошо сознавали, что жилищный вопрос — это очень эффективный способ манипулирования людьми и контроля над ними.

Жилище в руках власти стало организационно-управленческим средством воздействия на население. Власть твердо удерживала в своих руках законодательные основы владения и распоряжения жилищем и своевольно изменяла их так, как ей это нужно, и когда ей это нужно. Советское государство во все времена своего существования было единственным владельцем жилища — оно возводило и распределяло жилище, оно решало, сколько и какого качества квадратных метров положено человеку и кто и при каких условиях может их получить[48].

Ситуация, когда население массово и бесконтрольно могло менять место жительства и работу, в советском государстве была немыслима. Все элементы мегамашины должны быть четко распределены по функциям и точно локализованы в пространстве. Данную проблему во многом решала прописка, введенная Декретом СНК РСФСР от 25 апреля 1925 г. «О прописке граждан в городских поселениях»[49]. Этот институт разрешительной регистрации граждан по месту жительства даже пережил СССР и был отменен только в 1993 г.

Затем, 9 августа 1926 г., были приняты поправки в УК РСФСР (Декрет ВЦИК, СНК РСФСР «О дополнении Уголовного кодекса РСФСР статьей 135-А»)[50], которые исключили возможность для граждан решить свои жилищные проблемы путем покупки жилья или его аренды в городских муниципализированных и национализированных владениях, за исключением владений, сданных на праве застройки.

Однако введением этой статьи в УК РСФСР власти пытались решить еще одну проблему, приводящую к неконтролируемой миграции населения по жилым помещениям и разрушению жилищного фонда. «Рабочий въезжает в новый дом, где за квадратную сажень надо платить 5 руб. … и тогда либо набивает квартиру платными сожителями… загрязняя жилье и явно разрушая этим весь смысл строительства, либо еще проще: «обменивается» … берет плату за свои кооперативные права, отдает квартиру интеллигенту, желающему жить почище, а сам переезжает в прежнюю комнату этого интеллигента, скучивается в ней, платит гроши, разоряя домовое хозяйство… Вот отчего старые дома приходят в упадок»[51]. В общем, когда выясняется, что бесплатно ничего хорошего не бывает и за все надо платить, тут же выдвигается лозунг «не жили хорошо, так и нечего начинать».

А вот остаться совсем без крыши над головой люди конечно же боялись.

В ходе демуниципализации значительное количество многоквартирных домов было передано в управление некоторым ведомствам и отдельным предприятиям и учреждениям. Руководители этих структур быстро смекнули, что жилищный вопрос является хорошим средством укрепления трудовой дисциплины. Сотрудники, терявшие связь со своим учреждением, проще говоря, увольнявшиеся, тут же теряли право на жилье и должны были его освободить. Те, кто увольнялся по собственному желанию, еще могли рассчитывать на предоставление другого жилья, а те, кого увольняли, — нет.

В итоге ведомственное жилье, а особенно ведомственные дома-коммуны, жильцы которых вели совместное домашнее хозяйство, стали генераторами трудобытовых коллективов. Для членов таких коллективов личная жизнь, семья и работа склеиваются в нечто единое целое. Приходя домой, человек как бы все равно оставался в кругу своего трудового коллектива и продолжал существовать под его контролем. Такой идеальной организации мегамашины история еще не знала.

С теми же, кто жил на нетрудовые доходы, а к ним относились люди, зарабатывающие деньги неподконтрольным государству способом, в том числе за счет процентов с капитала, доходов с предприятий, поступлений с имущества, а также с использованием наемного труда, сбором пожертвований и т.д., вообще не церемонились. Постановление СНК от 15 ноября 1927 г. «О мероприятиях по жилищному хозяйству в городских поселениях»[52] гласило: «Во всех муниципализированных и национализированных домах воспрещается заключать договоры на сдачу вновь лицам с нетрудовыми доходами жилой площади выше пределов, устанавливаемых местными областными, губернскими и окружными исполнительными комитетами или советами народных комиссаров автономных республик. В тех же домах воспрещается заселение жилой площади лицами с нетрудовыми доходами в порядке самоуплотнения, обмена жилой площадью и сдачи ее в поднаем. После 1 октября 1929 года жилая площадь, занимаемая в муниципализированных и национализированных домах лицами с нетрудовым доходом, не должна превышать предельных норм, устанавливаемых местными исполнительными комитетами».

В постановлении ЦИК, СНК СССР от 4 января 1928 г. «О жилищной политике»[53] нетрудовому элементу так и вовсе было запрещено селиться в муниципализированных домах: «Заселение освобождающихся помещений в муниципальных домах лицами нетрудовых категорий должно быть прекращено; в отношении лиц нетрудовых категорий, доход которых, облагаемый подоходным налогом, превышает 3000 рублей в год, срок найма помещений после 1 октября 1929 года не может быть продлен». Это же Постановление предоставляет именно администрации предприятий и учреждений максимальные права владения и распоряжения жилищем. Так, промышленным и транспортным предприятиям предоставляется «право полного освобождения в административном порядке жилых помещений, находящихся на территории предприятий, от лиц, не работающих в данном предприятии».

Итогом и одновременно окончанием новой жилищной политики стало Постановление ЦИК, СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах»[54]. Постановление предусматривало единые процедуры оперирования с жилищем (распоряжения, хозяйственного ведения, переселения, предоставления жилища, лишения жилища и проч.). Оставлены были лишь два субъекта, располагающие правом вселения и выселения, — местная власть в лице Советов для муниципальных домов и государственные предприятия и учреждения в лице их администрации для ведомственного жилья.

Все нормативные акты, направленные на поддержку жилищной кооперации, были отменены. ЖАКТ и другие формы жилищной кооперации, кроме ЖСК, были упразднены, поскольку «пайщики кооперации получили за счет государства квартиры в бессрочное и безвозвратное пользование и фактически превратились в привилегированных собственников жилой площади.».

Дома, построенные и строящиеся жилищно-строительными кооперативами в основном за счет кредитов государственных банков, были переданы в ведение местных Советов. Если кредиты предоставлялись организациями, учреждениями или предприятиями, то дома передавались в их ведение. Правда, если кооперативы могли вернуть всю сумму кредита в течение шести месяцев, то дома оставались в их распоряжении. Понятно, что это смогли сделать очень немногие ЖСК.

Сохранившиеся кооперативы были жестко привязаны к государственным и партийным органам.

Этим же Постановлением была значительно расширена область применения договора найма жилого помещения, систематизированы и в значительной степени кодифицированы нормы, касающиеся данного договора. Постановлением предписывалась обязательная письменная форма договора найма, в котором указывались основные права и обязанности сторон, а также их ответственность в случае нарушения договора. Так что описанная выше работа над проектами Жилищного кодекса в определенном смысле не прошла даром.

Тем временем ситуация с обеспечением граждан жильем не улучшалась — она ухудшалась, причем быстрыми темпами. Если в 1923 г. на душу населения приходилось ровно 6 кв. м, то в 1927—1928 гг. — 5,2[55]. Жилая площадь для обычного человека становилась все большей и большей ценностью. Предоставление дополнительной жилой площади считалось огромным призом, а получение отдельной квартиры — вообще немыслимым счастьем.

Понимая это, власть берет курс на строительство домов-«пряников», состоящих из индивидуальных квартир, которыми можно награждать особо отличившихся граждан, вместо домов- коммун с их комнатами-ячейками на одну семью.

За подписью В. Молотова и И. Сталина выходит постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 25 марта 1932 г. «О постройке домов для специалистов»[56]. В нем указывается: «В дополнение ко всем принятым и принимаемым мерам по развертыванию жилищного строительства в городах, кроме развивающегося жилищного строительства в центрах новостроек, для быстрого улучшения жилищного положения специалистов и ученых, инженеров и техников, беспартийных и партийных, работающих в различных предприятиях, учебных заведениях и учреждениях Союза ССР, построить в двухлетний срок, начиная с весны 1932 г., 102 дома с общим числом квартир 11 500».

Собственно партийная элита начала массово эмигрировать из домов-коммун, так называемых Домов Советов и Гостиниц Советов, в которых она жила в период революции и военного коммунизма[57], в отдельные квартиры еще в начале 20-х годов.

Но тогда переезд в отдельные квартиры осуществлялся за счет расселения созданных в предыдущие годы коммунальных квартир[58]. Теперь отдельные квартиры можно было получить и в новостройках, и не только элите, но и особо отличившимся гражданам, например, стахановцам.

Однако это вовсе не означало отказа государства от коммунальной идеологии в решении жилищного вопроса. Покомнатное расселение семей в многоквартирных домах по-прежнему оставалось доминирующим на протяжении рассматриваемого периода советской власти. И дело тут не только и не столько в экономической невозможности обеспечить всех отдельными квартирами, сколько в желании максимально контролировать всех и каждого.

Власть использовала присущую коммунальному жилищу «прозрачность» для сбора необходимой информации, которую жильцы были склонны скрывать. Деятельность жилищно-коммунального хозяйства изначально организовывалась как централизованная, иерархически устроенная, целиком и полностью находящаяся в ведении НКВД и отделенная от местной власти.

Народный комиссариат внутренних дел был определен в качестве главного государственного субъекта распоряжения муниципальным и национализированным жилищем Постановлением совещания представителей НКВД, Наркомтруда, Наркомздрава и ВСНХ от 29 августа 1919 г. «О взаимоотношении между органами, ведающими жилищное дело в РСФСР (Правила)»[59]. Именно НКВД, будучи государственным органом, обладавшим достаточной властью, мог дотянуться до каждого отдаленного жилища, до каждого жителя, дабы принуждать граждан выполнять жилищное законодательство.

Не только заведующие домами, домовладельцы, домоуправления и домовые комитеты плотно сотрудничали с НКВД. К внештатному сотрудничеству НКВД законодательно принуждал и так называемых «домовых служащих» — дворников, истопников, сторожей. Согласно положению НКВД от 1 апреля 1925 г. № 185 «О дворниках и ночных сторожах»[60] «дворники обязаны оказывать помощь милиции в деле надзора за порядком», а это значит: «а) доводить до сведения милиции обо всех замеченных случаях нарушения порядка, тишины и спокойствия; б) при. задержании кого-либо и необходимости отправки в отделение милиции. принять лицо и лично доставить его к месту назначения; в) заменять по очереди милиционеров на посту, в случае их отлучки по служебным обстоятельствам». То же самое касается ночных и дневных сторожей[61].

Управление жилищным хозяйством в стране осуществлялось в основном постановлениями, инструкциями и приказами соответствующих структур НКВД, а не законодательными актами. Эти многочисленные нормативные акты сохраняли силу вплоть до 90-х годов.

Ссылки на источники:

[1] СУ РСФСР. 1918. № 62. Ст. 679. См. также: Аскназий С.И., Брауде И.Л, Пергамент А.И. Жилищное право. М.: Госюриздат, 1956. С. 19.

[2] КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Ч. 1. М.: Госполитиздат, 1953. С. 427—428.

[3] Вестник Отдела местного управления Комиссариата внутренних дел. 1920. № 5. С. 13.

[4] Анатолий Васильевич Луначарский (1875—1933 гг.) — революционер, советский государственный деятель, писатель, переводчик, публицист, критик, искусствовед. С октября 1917 г. по сентябрь 1929 г. — первый нарком просвещения РСФСР, активный участник революции 1905—1907 гг. и Октябрьской революции 1917 г.

[5] См. фильм и историю его создания: https://arzamas.academy/materials/562

[6] Известия ВЦИК. 1926. 31 авг.

[7] Герасимова Е.Ю. Жилье в советском городе: историко-социологическое исследование (Ленинград, 1918—1991) / Центр независимых социологических исследований; Европейский университет в Санкт-Петербурге. С. 8 (http:// ecsocman.hse.ru/rubezh/msg/16298294.html).

[8] Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1920 г. М.: Управление делами Совнаркома СССР, 1943. С. 339—340.

[9] Статья 10 Декрета.

[10] Жилец. 1924. № 8. С. 6.

[11] См.: Черных А.И. Жилищный передел. Политика 20-х годов в сфере жилья // Социологические исследования. 1995. № 10. С. 73.

[12] https://arzamas.academy/materials/586

[13] Нечистая сила. Герой романа М. Булгакова «Мастер и Маргарита».

[14] См.: Гонгало Б.М, Крашенинников П.В. Развитие кодификации жилищного права // Кодификация российского частного права 2017 / Под ред. П.В. Крашенинникова. С. 282—330.

[15] http://interesno.cc/article/9908/kto-iz-rossijjskih-znamenitostejj-pozhil-v- kommunalke

[16] Новое в жилищной политике РСФСР // Коммунальное дело: Сборник Главного управления коммунального хозяйства НКВД. 1921. № 1. С. 18.

[17] Чуев А.В., Говоренкова Т.М., Савин Д.А. Жилищные реформы периода НЭПа и возможность применения их опыта в современной России // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2004. № 1 (18). Март (http:// dpr.ru/journal/journal_13_5.htm).

[18] Цветаева М.И. Мне казалось, я иду по звездам… Воспоминания, дневники, письма о русской революции. М.: Текст, 2004. С. 62.

[19] О порядке отвода и сдачи жилых помещений: Инструкция НКВД от 14 ноября 1921 г. № 478 // Жилищное законодательство. Вып. 3. М.: Юрид. изд-во НКЮ РСФСР, 1927. С. 3.

[20] Меерович М.Г. Квадратные метры, определяющие сознание. Государственная жилищная политика в СССР. 1921 — 1941. Stuttgart, 2005. С. 20.

[21] СУ РСФСР. 1921. № 60. Ст. 409.

[22] СУ РСФСР. 1921. № 60. Ст. 516.

[23] Там же. Ст. 411.

[24] Систематическое собрание законов РСФСР, действующих на 1 января 1928 г.: В 3 т. Т. 2. М.: Юрид. изд-во НКЮ РСФСР, 1929. С. 862 (об условиях демуниципализации домов см. Декрет СНК от 28 декабря 1921 г).

[25] Там же. С. 861.

[26] Меерович М.Г. Указ. соч. С. 26.

[27] Черньх А.И. Указ. соч. С. 74.

[28] Меерович М.Г. Указ. соч. С. 27.

[29] БСЭ. Т. 25. М., 1932. С. 449.

[30] См. гл. 2 разд. 3 четвертой книги Свода законов гражданских (Гражданские законы) (Свод законов Российской империи. Т. X. Ч. 1. СПб., 1884. С. 534—550).

[31] СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 13, 14.

[32] СУ РСФСР. 1923. № 55. Ст. 540.

[33] СУ РСФСР. 1924. № 8. Ст. 45.

[34] См.: Аскназий С.И. Советское жилищное право. М., 1940. С. 20—32.

[35] См.: Раевич С.И. Жилищная кооперация // Советское хозяйственное право. М.: Госиздат, 1926. С. 60.

[36] Систематическое собрание законов РСФСР, действующих на 1-е января 1928 г. (7 ноября 1917 г. — 31 декабря 1927 г.). М.: Юрид. изд-во НКЮ РСФСР, 1929. С. 853.

[37] Дадашева А. Краткая история жилищного вопроса // https://arzamas.academy/ materials/595

[38] СУ РСФСР. 1926. № 35. Ст. 282.

[39] Там же. № 53. Ст. 419.

[40] См.: Иоффе О.С. Из истории цивилистической мысли // Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву. М.: Статут, 2000. С. 420.

[41] Жилищный кодекс. М.: Изд-во НКВД, 1926.

[42] Жилищный кодекс: Проект Центрожилсоюза. М.: Изд-во Центрожилсоюза, 1930.

[43] Сергей Иванович Раевич (1893—1939) — профессор; окончил юридический факультет Московского университета. С 1922 г. научный сотрудник Института советского права, с 1924 г. ассистент Института советского права. В 1923 г. консультант Совнаркома РСФСР. Автор большого количества научных работ по праву в 20—30-е годы XX в.

[44] Советское государство и революция права. 1931. № 5—6.

[45] Жилищная кооперация. 1931. № 7—8.

[46] Раевич С. Оппортунизм и бесперспективность в проекте Жилищного кодекса РСФСР // Советское государство и революция права. 1931. № 5—6. С. 151.

[47] Раевич С. Проект, отставший от жизни // Жилищная кооперация. 1931. № 7—8. С. 58.

[48] См.: Меерович М.Г. Указ. соч. С. 39—40.

[49] http://www.ussrdoc.com/ussrdoc_communizm/ussr_2437.htm

[50] Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1926. № 45. Ст. 821.

[51] Черных А.И. Указ. соч. С. 74.

[52] СУ РСФСР. 1927. № 118. Ст. 800.

[53] СЗ СССР. 1928. № 6. Ст. 49.

[54] СЗ СССР. 1937. № 69. Ст. 314.

[55] См.: Чернъа А.И. Указ. соч. С. 75.

[56] СЗ СССР. 1932. № 21. Ст. 128.

[57] В качестве таких домов использовался, например, Смольный, в котором в 1917 г. проживали порядка 600 человек, Кремль, крупные гостиницы в Москве и Петрограде.

[58] См.: Меерович М.Г. Указ. соч. С. 15—40.

[59] СУ РСФСР. 1919. № 61. Ст. 567.

[60] Бюллетень НКВД. 1925. № 15. С. 65—66.

[61] Меерович М.Г. Указ. соч. С. 82.

ПОДЕЛИТЬСЯ

НЕТ КОММЕНТАРИЕВ

Комментарии